刘某未经批准擅自开办医疗机构行医案

【案情介绍】

2017年7月18日，天山区卫生监督所接待群众来访投诉，称幸福花园七期孟某某诊所旁一中医诊所内刘某大夫给其治疗手部麻木致手部伤残。我局执法人员前往该场所监督检查，该场所位于天山区幸福花园七期43号楼6号门面。正门上方悬挂有“天山区中医门诊”的红色牌匾，未见该场所的《医疗机构执业许可证》。负责人刘某持有《医师资格证》，其《医师执业证》职业地点为“孟某某诊所”执业范围“中医专业”（其注册地“孟某某诊所”位于天山区幸福花园七期43号楼12-13号门面，之间相隔5个店面）。场所套间治疗床上有四人正在用艾灸仪做治疗，治疗桌上有6种注射液等安瓿、注射器、针灸用针（针盒上贴有人名）。内间牛皮纸箱盛有已使用过的注射器、一次性乳胶手套、带血的卫生纸、与生活垃圾混放在一起，另有一只天蓝色桶盛有已使用过的注射器。经调查，刘某未取得《医疗机构执业许可证》的擅自开办医疗机构的行为，违反了《中华人民共和国执业医师法》第十九条第一款的规定，依据《中华人民共和国执业医师法》第三十九条的规定，参照《乌鲁木齐市卫生局规范行政处罚自由裁量权实施办法》，属一般情形，对刘某作出罚款人民币40000元，吊销《医师执业证书》的处罚决定。我局于2017年11月6日下达了《行政处罚事先告知书》，刘某申请听证。12月6日天山区卫生计生委组织听证。12月8日下达了《听证意见书》，认为该案件事实清楚、证据确凿、适用法律正确，考虑刘某事后对投诉人及时垫付医疗费用，态度较为积极，对刘某作出罚款人民币30000元，吊销《医师执业证书》的处罚决定。我局于2018年1月5日下达了《行政处罚决定书》。刘某拒绝履行，于4月9日向乌鲁木齐市水磨沟区人民法院提出行政诉讼。我局于7月5日下达了《催告书》。10月14日法院下达判决书：驳回原告刘某的诉讼请求。 2019年3月7日刘某向乌鲁木齐市中级人民法院提起上诉。5月22日下达行政判决书：驳回上诉，维持原判。2019年12月30日乌鲁木齐市水磨沟区人民法院作出准予强制执行的行政裁定书。此后，刘某不服，再次向新疆维吾尔自治区高级人民法院针对本案提出再审。2020年3月14日高级人民法院下达行政裁定书：驳回刘某的再审申请，此审为终审。2020年12月15日天山区国库收到水区人民法院强制执行罚款60000元人民币（其中30000元为罚款金，30000元为滞纳金）。至此，此案执行完毕。

【案件评析】

    一、本案争议焦点是刘某认为本人是“孟某某诊所”聘用的医师且注册在该诊所。由于后期诊所面积狭小，卫生条件差，才租用了相隔5个门牌的相邻门店作为“孟某某诊所”的场所之一开展诊疗活动，故其行为不属于擅自开办医疗机构行医。经过多方取证和讨论，最终我们将其违法行为认定为未取得《医疗机构执业许可证》擅自开办医疗机构。原因如下：一是另立牌匾。根据《医疗机构管理条例实施细则》第五十一条规定“医疗机构的印章、银行账户、牌匾以及医疗文件中使用的名称应当与核准登记的医疗机构名称相同；使用两个以上名称的，应当与第一名称相同”。刘某开展诊疗活动的地点，牌匾挂着“天山区中医门诊”而非“孟某某诊所”；二是地址不符。刘某开展诊疗活动的地点是与“孟某某诊所”相隔5个门面并有独立门牌号的新地址，与天山区卫生计生委核准的医疗机构“孟某某诊所”地址不一致；三是刘某本人为该门面实际负责人。刘某在询问笔录中承认在“天山区中医门诊”开展的诊疗行为所有收入及支出实行自收自支，且该场所的租金也由刘某支付。综合以上原因，我们认定刘某开展诊疗活动的场所为天山区卫生计生委未核准的场所，其行为为未经批准擅自开办医疗机构行医的行为。

二、本案历时三年之久，期间本案当事人多次上访、闹访，并在整个案件过程中对我们的执法行为表示质疑、阻挠。甚至在几次的庭审前后对办案人员谩骂并人身攻击。但最终

本案经历一审、二审和申请再审程序，无论是基层法院、中级法院，还是自治区高院都对我局案件事实认定、处理程序、法律适用给予了肯定，最终当事人也得到了应得的惩罚。这大大增强了我局执法人员在执法办案中的自信心，再一次激励了我们打击非法行医，切实守护群众生命健康权，净化医疗服务市场秩序的决心。同时该案处理的全过程也为今后处理同类案件树立了典范，提供了参考依据和实践经验。

【思考建议】 

一、本案发生在《基本医疗卫生与健康促进法》未颁布实施前，当时在法律适用上存在争议。认定刘某开办的“天山区中医诊所”是未取得《医疗机构执业许可证》的非法经营场所，刘某在此开展诊疗活动的行为既符合《医疗机构管理条例》第四十四条的规定，也符合《中华人民共和国执业医师法》第三十九条规定。在当时的现行法律法规中，并未对卫生行政处罚发生“法律冲突”时如何解决作出明文规定，经过讨论研究，我们根据法律适用规则最终确定此案按照《中华人民共和国执业医师法》对刘某进行行政处罚。理由如下：一是从法律适用的角度，立法法规定了上位法优先的适用原则。法律的效力高于行政法规、地方性法规和规章。《中华人民共和国执业医师法》是由全国人民代表大会常务委员会制定的法律，《医疗机构管理条例》是由国务院制定的行政法规。根据上位法优先的适用原则，针对刘某未经批准擅自开办医疗机构行医的行为应优先适用《中华人民共和国执业医师法》。二是刘某未经批准擅自开办医疗机构行医的行为实际上是一行为违反了两种不同的法律规范条文，存在法条竞合的现象，即同时触犯了《中华人民共和国执业医师法》和《医疗机构管理条例》，并且同属于卫生行政部门的行政处罚职权范围内。根据重法优于轻法的原则，《医疗机构管理条例》第四十四条规定和《中华人民共和国执业医师法》第三十九条规定，对比来看显然是按照《中华人民共和国执业医师法》第三十九条规定对刘某未经批准擅自开办医疗机构行医的行为进行处罚更重。综合以上原因，本案执法人员最终选择适用《中华人民共和国执业医师法》第三十九条规定。我们期望有关部门能尽快梳理现有的卫生监督相关法律法规，不断完善卫生监督法律体系规范，明确基层执法适用标准，为基层卫生监督执法提供更有力的支持。

二、随着我国公民法律意识的增强，“民不敢告官”的现象已经成为历史，本案就是一起由非法行医行政处罚案件的当事人提起行政诉讼的实例，也是我局首次历经了行政诉讼一审二审、申请再审和强制执行的案件。从2017年7月受理、立案调查到2020年12月结案共历时3年多，期间我们主动应诉、积极应诉，摆事实讲证据，最终得以结案。我们认识到今后在卫生监督执法工作中还会面临来自多方的挑战，这起案件也不是特例，这警醒着卫生监督人员在执法中要牢固树立依法行政意识。坚持“以事实为依据，以法律为准绳”的执法原则，提高证据搜集的能力，严格遵守卫生执法程序规范。同时要切实提高行政执法人员的素质，建立和完善行政执法监督机制。加强内部监督机制，重视卫生监督稽查工作，规范执法文书和案卷资料，提高案件质量。

三、继续加强普法宣传。通过此次案件，我们也意识到部分违法者对自己违法行为的认知不够。今后将按照“谁执法谁普法”“谁服务谁普法”“谁主管谁普法”的原则，切实加强对被监管对象的卫生法律法规宣传教育，通过组织座谈、以案释法等形式开展以深化医疗卫生体制改革，加强疾病控制和预防保健，打击非法行医专项整治等工作为重点的法制宣传教育，切实维护医疗服务秩序，为公共卫生事业的发展营造良好的法制环境。